一般2023年01月20日 昨今の自然災害に思う（法苑198号） 法苑 執筆者：野口英一

〇自然災害は「忘れないうちにやってくる」

　「天災は忘れた頃にやってくる」は自然科学者の寺田寅彦先生の言葉ですが、昨今の地震及び水害等の自然災害の発生は頻回となっていて、とても忘れるような状況にありません。

　特に平成の後半から令和にかけて、自然災害の発生間隔が短くなるとともに、一年のうちに複数の地震災害と複数の水害が発生した年があります。

　自然災害は「忘れないうちにやってくる」の象徴的な年は、平成から令和となった二〇一九年です。一月熊本地震（震度六弱）、二月北海道胆振東部地震（震度七）、三月山形沖地震（震度六強）と連続して発生し、特に北海道胆振東部地震ではブラックアウトによる広域停電が発生しました。さらに水害ですが、五月に鹿児島豪雨、七月に西日本豪雨、八月から一〇月にかけて台風五号、同八号、同一〇号、同一五号、同一九号、同二〇号が発生し、日本の各地に甚大な影響を与えました。特に台風一五号は、強風の影響により千葉県内で長時間停電を生じさせ、台風一九号は大雨により関東から東北にかけ河川氾濫等による甚大な被害を生じさせた台風でした。

　このように昨今の自然災害、特に水害は、気象庁の調査によれば、地球温暖化等の影響により災害が懸念される50mm/h及び80mm/h規模降雨の平均発生回数が一〇年前と比較し、50mm/hが一・四倍、80mm/hが一・七倍に増加しており、発生の頻発化だけでなく被害の激甚化も懸念される昨今です。

〇自然災害対策の変遷─災害対策の戦略化

　ご承知の通り、日本の災害対策の基本は、一九五九年九月の伊勢湾台風の甚大な被害を受けて制定された災害対策基本法により定められています。

　国が「防災基本計画」を示し、都道府県、市町村が各々「地域防災計画」を作成し、自然災害の予防に当たることが定められています。また、地域のインフラ等の機能を有する事業所は、指定公共機関等として、災害に備えた「防災業務計画」の作成が義務付けられています。

　これら防災計画及び防災業務計画の成果目標は、自然災害における予防を重点として減災、縮災にあったと思います。いわゆる建物や橋梁の耐震化等のハード対策にありました。しかしながら、現在の災害対策基本法では、第七条の住民等の責務において、「災害応急対策等の機能を有する事業者は、災害時に事業活動を継続的に実施」することを求め、国の定める防災基本計画の「企業防災の促進」においては、「事業継続計画（ＢＣＰ）を策定・運用するよう努めるものとする」と定めています。

　すなわち「事業継続計画（ＢＣＰ）」の策定です。

　BCP（Business Continuity Plan）は、二〇〇一年九月の米国同時多発テロにおいてアメリカ大手証券会社メリルリンチ社のＢＣＰが注目され、危機管理対策として普及している災害対策です。従来の防災計画と事業継続計画の違いは、成果目標を減災に置くか、事業継続もしくは事業の早期再開に置くかですが、事業継続としての災害対策は、単なるハード的な予防対策だけでなく、事業継続、事業の早期再開を目的として、日常の事業、業務を見直し、優先すべき事業、優先すべき業務の選定及び当該事業、業務への人的、物的資源の投入等、より対策としての戦術性が高いものとなっているように思います。

　災害対策の進化とも言え、ハード、ソフトがあいまった対策が求められているとも言えます。

〇自然災害対応体制の変遷

　自然災害対応体制の基本は、「自助、共助、公助」です。

　「自らの命は自分で守る、自分たちのまちは自分たちで守る」ということです。

　地域の防災機関である消防の歴史を振り返っても、職業的消防は、都市部で編成されていましたが、農村部は地域住民による消防団等が編成され、地域の災害対応体制が整備されてきました。

　このような我が国の消防の歴史を踏まえ、消防組織法第九条では、市町村は、その消防事務を処理するため、消防本部、消防署、消防団の全部または一部を設けなければならないと定めていて、消防団のみの災害対応体制も認められる内容となっています。

　令和元年版消防白書によると、平成三一年四月一日現在、消防本部、消防署を設置している常備化市町村は一、六九〇市町村、消防団のみの常備化されていない町村は二九町村で、常備化されている市町村の割合（常備化率）は九八・三％（市は一〇〇％、町村は九六・九％）で、山間地や離島にある町村の一部を除いては、ほぼ全国的に常備化されており、人口の九九・九六％が常備消防によってカバーされているとしています。

　しかしながら、防災機関である消防の常備化が九八・三％となったことをもって、自然災害対応体制が盤石であるというのは早急すぎると思います。

　平成三一年四月一日現在、全国の消防団数は二、一九八団、消防団員数は八三万一、九八二人であり、消防団は全ての市町村に設置されています。しかしながら消防常備化の進展に反して、消防団員数は減少傾向にあり、一八年前の平成一三年に約九四万四〇〇〇人であった消防団員が約八三万二〇〇〇人と約一一万人も減少している状況で、減少傾向に歯止めがかかっていない状況です。

　消防団という防災対応組織は、①地域密着性（消防団員は管轄区域内に居住又は勤務）②要員動員力（消防団員数は消防職員数の約五・〇倍）③即時対応力（日頃からの教育訓練により災害対応の技術・知識を習得）を有しています。

　換言すれば、災害発生地の地形地物（山筋、川筋）及び人を理解し、迅速かつ柔軟な対応が可能な組織です。

　前述した災害対応の基本である「自助、共助、公助」を体現した消防団の団員減少は、常備消防では補えない対応力の低下であり、効果的な減少防止対策が求められる状況にあります。

〇高齢社会と地域のレジリエンス力

　平成二三年三月一一日に発生した東日本大震災における高齢者の被害状況をみると、被害が大きかった岩手県、宮城県、福島県の三県で収容された死亡者は二五年三月一一日までに一五、八一二人にのぼり、検視等を終えて年齢が判明している一五、六八一人のうち六〇歳以上の高齢者は一〇、三六〇人と六六・一％を占めています。また、阪神大震災の六五歳以上高齢者の死亡率は四三％（2399/5470）、熊本地震では六八％（34/50）を占めており、水害においても二〇〇四年（新潟・福島豪雨）から二〇一四年（広島土砂災害）の水害における死者に占める高齢者の割合は五四％（385/709）と自然災害による死者に占める高齢者の割合は高くなっています。

　まさに高齢社会における自然災害対策としての必要な対策を示唆している数値といえます。

　改めて地域における自助、共助に基づく支えあい体制の重要性を痛感するところです。

　しかしながら、消防団から常備消防体制への変遷と同様に、高齢社会の自然災害対応対策として自然災害時の高齢者避難を公助としての市町村が行うとする法律の改正が行われました。

　まず、東日本大震災の教訓として、障害者、高齢者、外国人、妊産婦等の方々について、情報提供、避難、避難生活等様々な場面で対応が不十分な場面があったことを受け、こうした方々に係る「避難行動要支援者名簿」の作成が平成二五年の災害対策基本法の改正により市町村の義務とされました。

　更に、令和元年台風一九号等の近年の災害においても、多くの高齢者や障害者等の方々が被害に遭われている状況を踏まえ、災害時の避難支援等を実効性のあるものとするため、令和三年の災害対策基本法の改正により、避難行動要支援者について、「個別避難計画」を作成することが市町村の努力義務とされました。

　いずれも市町村という公的機関の行う対策です。個別避難計画が実行性あるものとするためには、結局個別避難計画に基づく避難誘導をおこなう近隣住民の支援が求められることとなります。

　災害対応として「レジリエンス」（しなやかさ、適応力）という言葉が使われます。

　公助による対策だけでなく、地域住民や地域事業者が主役となった「地域のレジリエンス」が求められているように思います。