紛争・賠償2023年05月09日 原子力損害賠償紛争解決センターの軌跡と我が使命（法苑199号） 法苑 執筆者：鍬竹昌利
一 はじめに
平成二三年三月一一日に、東北地方太平洋沖を震源地とする地震及びそれに伴う津波が発生し、甚大な被害が生じた。また、地震に伴う津波により福島第一・第二原子力発電所の事故が発生し、未曾有の被害を生じさせた。
原発事故により避難を余儀なくされた方だけでも一〇万人以上にのぼり、自主的避難等対象区域といわれる福島第一原子力発電所から三〇㎞圏外の一定範囲の地域の方も合わせれば、一六〇万人以上という膨大な数の被害者を生じさせる事故となった。原子力発電所から数㎞圏内は、未だ避難指示が解除されず、多くの方が避難生活を続けている。農業は、作付けすらできない状況が続き、林業や漁業も、放射性物質による汚染の危険性を懸念して敬遠されるという風評被害も含め、壊滅的な打撃を受けている。
かかる被害者の東京電力に対する損害賠償に関する紛争を、裁判外で、迅速かつ適正に解決するため、文部科学省の原子力損害賠償紛争審査会（以下「審査会」という。）の和解仲介手続を実施する機関として、平成二三年九月一日に「原子力損害賠償紛争解決センター」（以下「センター」という。）が設置された。私は、この機関に、設立後まもなく採用され、気づけばそれから一一年半勤務することとなった。
そこで今回、私がセンターに採用されて、これまで活動してきたことについて紹介させていただきたい。
二 センターに入った経緯
東日本大震災が発生した当日、私は東京都内の事務所で執務していたが、震度五強の大きな揺れに立っているのがやっとの状態であった。都内の交通機関は完全に麻痺し、多くの帰宅難民が生じたことは記憶に新しい。
その後、テレビ等で、福島の原子力発電所が爆発したとのニュースが流れ、地震、津波、原発事故により、多くの方が避難を強いられる等の甚大な被害が生じている様子を目の当たりにし、またボランティアの方々が瓦礫の撤去や炊き出し等をしている姿を見て、自分にも何かできることはないかと思っていた最中、先輩弁護士から、センターへの誘いを受けた。「今、日本で一番大事な仕事をしているが、一緒にやってくれないか。」との言葉に、これもご縁かと思い、事務所と相談の上、センターに入ることとなった。
三 センターにおける業務
１ 担当業務
センターでは、被害者と東京電力との和解の仲介を実施する仲介委員のほか、仲介委員の下、事件の調査・検討や各当事者への連絡等を行う調査官という役職がある。
私は、センターに入った当初は、右のうちの調査官という役職に就き、日々申し立てられる事件の一件一件について、事実関係の調査や法律上の論点の整理、検討を行った。担当した事件は、個人の避難者から申し立てられた事件もあれば、企業からの申立事件や大規模な集団申立事件等、多岐に及んだ。
その後、私は、仲介委員の役職に就き、各事件の和解の仲介の手続を実施することとなった。
２ 基準の策定
原子力損害賠償に関する紛争については、審査会が、中間指針及びその後に追補を出し、損害の内容についての範囲や金額の目安を示している。また、審査会の下に、和解の仲介の手続を円滑かつ効率的に遂行するための機関として総括委員会が設置され、その総括委員会により、センターに申し立てられた事件のうち、複数の事件に共通する項目の取扱いを示す総括基準が策定されている。
仲介委員や調査官は、主に前記中間指針や総括基準に基づき、個別の事件について損害の有無や額を検討することとなる。
四 センターの活動実績
１ 申立件数や仲介委員・調査官の人数の推移
センターに対する申立ては、設立初月の平成二三年九月は三八件であったが（活動状況報告書（平成二三年九月から一二月）四頁）、月を追うごとにみるみる増加していき、一か月間の申立件数が五〇〇件を超える月も生じるほどになった（活動状況報告書（平成二六年）四頁）。年間の申立件数も、平成二三年の四か月間では五二一件であったが、翌年の平成二四年には四五四二件に激増し、平成二五年は四〇九一件、平成二六年は五二一七件、平成二七年は四二三九件と、いずれも四〇〇〇件を超える申立てが続いた（活動状況報告書（平成二七年）四頁）。
そのような中にあり、特にセンター設立当初には、頼れる基準は中間指針のみであったことから、仲介委員も調査官も、原子力損害という前例のない問題に対し、日々頭を悩ませ、道なき道を切り開く思いで調査・検討にあたった。
当時、事件を担当する仲介委員及び調査官がまだ少なかったため（平成二三年一二月時点の仲介委員一二八名、調査官二八名（活動状況報告書（平成二三年九月から一二月）一一頁））、限られた人員でいくつもの困難に立ち向かうという状況であった。
その後、多い時には、仲介委員が二八三名、調査官が一九三名まで増加し（活動状況報告書（令和四年）三頁）、現在中間指針も第五次追補まで、総括基準も第一四まで策定され、終了事件数も令和四年一二月末時点で二万七八一四件という状況にまで至り（同報告書一四頁）、損害を検討するにあたって前例や参考となる情報が比較的整った状態であることを見るにつけ、隔世の感を禁じ得ない。
２ 具体的な実績の例
仲介委員及び調査官の尽力により、中間指針や追補等では抽象的な記載にとどまる損害を具体的に認定した事例は枚挙にいとまがないが、その中でも、記憶に残るものを二つ紹介したい。
(1) 緊急時避難準備区域の滞在者慰謝料
平成二三年八月五日に出された中間指針は、主に原発事故により避難をした被害者を対象とする損害の範囲について、その目安を定めたものであった。そのため、滞在者については、かろうじて屋内退避区域内で屋内への退避を余儀なくされた方についての定めはあるものの、それ以外の滞在者については明記されなかった。そのような中、緊急時避難準備区域の滞在者から精神的損害等を求める集団事件が申し立てられ、中間指針に明記のない損害の有無が問題となった。
この点、緊急時避難準備区域とは、政府が原子力災害対策特別措置法に基づいて各地方公共団体の長に対して緊急時の避難又は屋内退避が可能な準備を指示した区域であり（中間指針「第三［対象区域］(4)」七頁）、警戒区域と異なり直ちに避難することが強制されてはいない。そのため、緊急時避難準備区域内で生活を続けた滞在者には、実際に避難をした方を対象とする精神的損害（中間指針「第三［損害項目］六」一七頁）が直ちに認められるものではなかった。
もっとも、緊急時避難準備区域の滞在者は、決して、放射線被曝への恐怖や不安がないから同区域内で生活を続けていたわけではなく、そのような恐怖や不安を抱きながらも、仕事や家族の事情等で避難したくてもできない状況にある方が大多数であった。また、原発事故後、病院や食料品店等が一定期間閉鎖した地域もあり、事故前と同様の日常生活を送ることが困難な状況が生じていた。
そこで、中間指針「第三［損害項目］六（備考）一一）」（二三頁）において、「その他の本件事故による精神的苦痛についても、個別の事情によっては賠償の対象と認められ得る。」と定められていることも踏まえ、滞在者が抱く精神的苦痛を原発事故による損害と認める和解案が提示され、当事者双方がこれを受諾したことで、和解により解決するに至った。和解案提示の際に、その理由書もあわせて示されており、その内容は、文部科学省のホームページに掲載されている（和解案提示理由書一五（平成二四年四月一六日：成立事例））。
これを受け、総括委員会は、平成二四年八月一日に「旧緊急時避難準備区域の滞在者慰謝料等について」という項目の総括基準を策定し、東京電力も、同月一三日にプレスリリースを出したことで、前記事件の申立人以外の緊急時避難準備区域の滞在者に対しても、精神的損害等が広く認められることとなったのである。
(2) 自主的避難等対象区域の損害
自主的避難等に係る損害については、審査会から平成二三年一二月六日に中間指針追補が出され、避難者及び滞在者に対する生活費増加費用、精神的苦痛及び避難・帰宅費用として、子供及び妊婦については一人四〇万円、その他の対象者については一人八万円が損害の目安とされた（中間指針追補「第二［損害項目］（指針）」五頁）。なお、その他の対象者についての一人八万円は、その後の令和四年一二月二〇日に出された中間指針第五次追補により、一人二〇万円に変更されている（中間指針第五次追補「第三［損害項目］（指針）Ⅲ）」三一頁）。
もっとも、子供及び妊婦についての一人四〇万円やその他の対象者についての一人八万円（現在一人二〇万円）は、その内訳までは具体的に定められなかった一方で、実際の事件においては、精神的苦痛の他、避難費用（移動交通費や宿泊費等）、家財道具の移動・購入費用、二重生活が生じたこと等による生活費増加費用等の請求がなされたことから、これらをどのように損害認定するかを検討する必要が生じた。
加えて、自主的避難等対象区域の人口は約一五〇万人であり、かかる対象者が一斉に申立てをすれば、センターが機能不全に陥ることは火を見るよりも明らかであり、実際に平成二四年以降、自主的避難等対象区域の多くの方から申立てがなされるといった状況が続いていた。
そこで、多数の事件を迅速に解決するため、また、同種事件の公平な解決を図るため、申し立てられた複数の自主的避難等対象区域の事件について、避難費用や家財道具の購入費用等の項目ごとに平均的な支出額を調査・分析し、損害額の目安額を定額化した上で、それに基づいた和解案が提示された。
この和解案を当事者双方が受諾したことから、以後自主的避難等対象区域の損害については、定額を超える損害があることの立証がなされた場合は格別、そうでなければ、定額認定での和解が多数成立し、紛争の迅速解決に寄与している。
五 まとめ
私がセンターに入った当初、センターではこのような思い、目標を抱いていた。
すなわち、「センターは、今後おそらく月間五〇〇件、年間六〇〇〇件まで申立てを受け付けられる組織になるだろう。他方、今回の原発事故の被害者は、福島県民だけでも二〇〇万人規模になるところ、センターが年間六〇〇〇件の申立てを一〇年受け付けても、解決できるのはそのうち六万件にとどまる。もちろん、福島県民全員が申し立てるとは限らないが、それでもセンターだけで全てを解決することはできない。だからこそ、早急に一件でも多く和解事例を積み上げ、それが合理的なものだと東京電力と理解し合い、東京電力の直接請求における賠償基準となるようにしたい。それが実現すれば、東京電力はセンターを遥かに超える事件数に対応できるのだから（令和五年二月一七日現在で三〇〇万件以上の請求を受け付けている。）、センターで和解事例となった合理的な内容が東京電力の基準となり、より多くの被害者を救っていくことができる。」と。
それを目指して取り組むことができたのは、やりがいでもあった。そして実際に、前記「四２(1)」のように、センターの和解案が東京電力の賠償基準にまでなったものも存在する。
現在、原発事故から一二年が経過している。センターへの申立件数も、平成二六年の五二一七件をピークに減少してきており、昨年は年間一一六二件となっているが（活動状況報告書（令和四年）五頁）、その一一六二件のうち五一・五％が、初めてセンターに申立てをされた方である（同報告書七頁）。また、昨年一二月二〇日に中間指針第五次追補が出され、精神的損害について新たな内容が示されたほか、今後アルプス処理水の放出により、漁業等の風評被害が生じないとも限らない。
したがって、現時点においても原子力損害の全てが解決したわけではなく、今後も救済の手を止めない努力が必要である。
そして、このような事故は二度と起こしてはならないが、万一残念ながら同種の事故が生じてしまった場合には、センターで積み重ねてきた和解事例や損害の認定方法、損害賠償の仕組みが参考になり、適正・迅速な解決につながることを願っている。
（弁護士・元原子力損害賠償紛争解決センター室長補佐）
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