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一般2016年09月05日 弁護士・弁護士会の被災者支援―熊本地震に関して―(法苑179号) 法苑 執筆者:澤健二

1 熊本地震の概要
 熊本の地震発生から三か月が経過しました。いまも四、七〇〇人くらいの被災者が避難所生活を続けられており、復旧途上にあります。
 七月一七日の報道では、震災関連死だとして七四名の遺族の方が災害弔慰金の交付申請をし、熊本市は現在のところ一〇名を震災関連死であると認めているようです。関連死が震災で直接亡くなられた方の数を上回る勢いなのは極めて残念です。関連死は防げた死であり、被災者の方々のストレスをいかに少なくするかに照準を合わせた支援が求められます。
 ざっと地震の概要を整理しますと、四月一四日二一時二六分ころ、熊本地方を震源地とするM六・五、最大震度七の直下型地震が発生し、その日の震度四以上の地震が一二回。二時間半で一二回ということになります。一五日は震度四以上の地震一二回発生。一六日一時二五分ころ、熊本地方震源地M七・三、最大震度七の直下型地震が発生。一四日の地震は前震とされ一六日未明の地震が本震とされました。
 大きな余震が長期間続いたため、避難所の他、車中泊、テント村など壊れていない家屋からも避難者が多かったことが特徴です。
 熊本県のホームページによれば、八月三日速報値で、人的被害は、死者四九人、行方不明一人、関連死(疑い含む)三八人、重軽傷者二、一六九人。家屋損壊が一六万二、四二七件と阪神淡路大震災を超えました。

2 被災者支援の必要性
 弁護士は、災害には役に立たないと思われる方もいらっしゃるかもしれませんが、被災後早期の法的情報の提供や相談は、被災者の不安を少しでも和らげ、不必要な紛争を防止します。被災者から伺った多数の相談から立法事実を吸い上げ新たな被災者支援の法制度を構築したり、柔軟な運用を促したりする活動をしたり、復興期には行政と被災者の橋渡しをする等弁護士及び弁護士会のなす被災者支援は人権擁護活動として不可欠であると考えています。
 日本弁護士会連合会には災害復興支援委員会という委員会が存在し、中越地震、中越沖地震、東日本大震災、広島豪雨、鬼怒川決壊等の豪雨土砂崩れ災害等で被災者支援を続けてきて、支援の方法の承継・レベルアップがなされてきています。
 熊本地震の際も、熊本の弁護士らは他の多くの住民同様、熊本に地震が来ると考えていませんでした。災害時に適用される法律は、弁護士の普段の仕事において使うものではないので、多くの弁護士に事前の知識はありません。しかし、被災者の支援はしなければなりません。とすると慌てて勉強しないといけません。四月二一日に日弁連から派遣された宮城県と広島県の弁護士が熊本に入り、被災者支援の法制度の研修をしました。熊本の弁護士は自らも被災者でありながら、大慌てで勉強し、熊本県弁護士会ニュースの発行、電話による無料法律相談に始まり、避難所や現地へ出向いての相談を繰り広げ、素晴らしい被災者支援活動をされています。

3 災害の法構造
 大きな災害が起きると災害救助法が適用されるか否かが検討されますが、「住家」被害の程度が適用の有無の基準となっています。災害救助法が適用になると、罹災証明の問題が生じます。罹災証明は住家の損壊の程度を問題にします。全壊・大規模半壊と判定されるか半壊と判定されるかにより、その後の支援の程度が大きく異なるため、その判定は極めて重大です。熊本では、家屋の損壊が極めて多いので、罹災証明書の発行が遅れているということが報道等で指摘されていました。住家の損壊の程度とその後の支援の程度がリンクされているため、半壊と判定された方は当然に二次調査を求めますので、そう簡単には進まないでしょう。全国各地から建物を見ることができる自治体職員が応援に入っていますが、住家損壊の程度と支援の程度を関連付けることをやめた方が合理的で、無用な調査を繰り返す必要がないと思います。
 「住家」を基準にするため、被災者生活再建支援法による支援も「世帯」基準に支援金を支払う構造になっています。個人単位に改められるべきだと思います。
 以下熊本地震で始まった、若しくは改められた法制度をご紹介します。

4 自然災害による被災者の債務整理に関するガイドライン
 東日本大震災の時に作られたものをもとに平成二七年一二月に自然災害全般に適用されるように策定されたもので、平成二八年四月一日から運用が始まった制度です。住宅ローンのある建物が災害で倒壊し、新たに家を建てるにも今のローンを支払いつつ新たな住宅ローンを支払うことは通常の家庭では無理でしょうから、震災前の債務を整理した上で、被災者に新たに出発をしてもらおうという制度です。制度の理念自体はいいのですが、東日本大震災では一二万戸以上の住家被害がありましたが、債務整理の成立件数は一、三三一件とあまり使われない制度に終わってしまいました。
 制度自体は、所得要件等種々の要件はありますが、債務整理をしても①いわゆるブラックリストに登録されないので新しいローンが組める、②被災者生活支援金や弔慰金の他、五〇〇万円以内の預金を手元に残せて旧ローンの免除を受け得る、③原則として保証人に請求がいかない、④無料で弁護士等の支援が受けられる、というものでうまく運用されれば被災者支援に効果的です。熊本において七月上旬の時点で二七〇件の申請があったと報道されており、制度が有効に使われるかどうかの試金石になります。

5 災害弔慰金の運用改正
 災害により死亡された場合、災害弔慰金の支給に関する法律に基づき遺族に弔慰金が支払われます。東日本大震災までは遺族とは子、父母、孫及び祖父母とされていましたが、東日本大震災の際に、遺族の範囲が広がり、兄弟姉妹(死亡した者の死亡当時その者と同居し、又は生計を同じくしていた者に限ります。)が追加されました(東北では兄弟だけで生活していた世帯が多く、なぜ兄弟には支給されないのかという相談が多かったためそのデータを集積して法改正に繋げられたケースの一つです)。
 支給される金額は、「生計を主として維持していた場合にあっては五〇〇万円、その他の場合にあっては二五〇万円とする。」とされています。「生計を主として維持していた場合」とは、一家の稼ぎ頭という程度の意味合いかと思いきや、昭和五〇年の厚生省の通達で、「遺族の収入」が一定額以下という要件が付されていて、東日本大震災時には「一定額」は一〇三万円とされていました。つまり①死亡したご主人が一、〇〇〇万円の収入があり、生き残った奥さんが一五〇万円の収入があったとすると、ご主人の弔慰金は二五〇万円になってしまうのです。②ご主人が五〇〇万円の収入があり奥さんが一〇〇万円の収入であったとすると、死亡したご主人の弔慰金は五〇〇万円になります。東日本大震災の時に岩手県で被災者支援活動をしていた弁護士によると、①のような事例で一〇三万円以上収入のあった奥さんから「私が働いていたせいで、夫の命が半分になった。私は働いていない方がよかったのか」と涙を浮かべながら訴えられたそうです。しかし、東日本大震災の時には改正できませんでした。二万件に及ぶ災害弔慰金支給のうち五〇〇万円が支給されたのは全体の一九%しかなかったそうです。
 それが今年の六月一日に内閣府が「生計を主として維持していた場合」について、世帯の生活実態等を考慮して市町村において個別に判断するという通達を出しました。専業主婦が多かったであろう昭和五〇年の通達を共働き世帯が多い現代にまで通用させていたこと自体が間違いだと思いますが、大きな前進です。今後、市町村による個別判断の内容が注目されます。

6 仮設住宅
 大きな災害が起きると災害救助法が適用されるか否か検討され、適用が決まると救助が始まります。災害救助法の適用は住家被害の規模によることとなっていますので、救助の種類の一番目に「避難所及び応急仮設住宅の供与」(四条一項一号)があります。災害救助法は昭和二二年に成立した法律で、当時の都市や市場の状況からは大災害に見舞われた地域では物の流通は途絶され、お金があっても物が買えない状況を想定し、行政による救助がないと生存が脅かされるような時代背景を前提に立法されています。それゆえ現物支給が原則になっています。今では、被災しても車で少し走ればコンビニが開いていたりしますので、現物支給にこだわる必要はありません。
 仮設住宅でいいますと、行政が公有地や土地を借り上げ仮設住宅を造り、被災者に「供与」するという原則は揺るがず、自宅は壊れたが今までの場所に住みたいので、自宅敷地に仮設住宅を作ってくれという要望はかないませんでした。
 しかし、今回熊本では、農畜産業者に限ってではありますが、自宅敷地内に設ける簡易住宅を仮設住宅と認め、その設置費用を国と市町村が負担することを認めました。農畜産業者が畑や家畜を見なければならず自宅で居住する必要性が高いという判断であろうと思いますが、敷地が大丈夫であれば自宅に仮設住宅を認め、コミュニティーを維持しつつ、二年間自宅新築費用を蓄える期間を与える方が、国や市町村も土地確保の手間や費用が省け双方にとっていいことのように思えるので、一つの突破口になればと期待します。

7 災害ケースマネジメント
 災害救助法は「住家」被害を根拠に適用され、災害救助が「住家」の被害から組み立てられているため、被災者生活支援法も「世帯」単位で支援をする構造になっています。前に述べた罹災証明も「住家」の損壊の程度を支援の程度にリンクさせる構造になっています。
 しかし、災害によって受けたダメージは、まさに人それぞれで極めて多様です。男性・女性、子ども、職の問題、健康の問題等々一人ひとり抱える問題が異なると言って過言ではありません。世帯を対象に支援するのではなく個人個人をそれぞれの事情に応じて支援することが大切であるように思います。
 日弁連は、今年二月に個人単位の支援を促す意見書を公表しています。そこでは①被災者生活支援員を配置し、②支援員が被災者一人ひとりが抱える課題を把握し、③被災者一人ひとりの被災者台帳を作成し、④被災者一人ひとりについて支援計画を策定し、⑤被災者生活支援員が計画の実行を見守り、平時の生活までケアするという「災害ケースマネジメント」を提案しています。
 その方向へ向かっていくよう活動を続けていきたいと思います。

 愛知県被災者支援センターでは、東日本大震災により愛知県へ避難されてきた被災者に対し、平成二三年七月からパーソナルサポート会議(PS会議)と銘打って、一人ひとりを平時の生活ができるまで被災者を避難先自治体と繋げ、避難先自治体が被災者一人ひとりをサポートできるよう活動を続けています。今年の七月までに一一七回の会議を続けてきています(隔週開催)。これもケースマネジメントの精神が被災者支援に欠かせないとの思想からです。
 熊本地震についても、まだまだ今後の課題ですが、被災者一人ひとりが人間としての復興を遂げるまで、一人ひとりに寄り添う支援が必要です。

(弁護士、愛知県弁護士会)

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